今年8月，國務(wù)院發(fā)布了《“寬帶中國”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》（以下簡稱為“戰(zhàn)略”）。“戰(zhàn)略”中提出了要加大對農(nóng)村地區(qū)的資金和政策扶持，加快農(nóng)村寬帶的發(fā)展。在“寬帶中國”戰(zhàn)略的大背景下，我們要加快研究和推進(jìn)構(gòu)建面向農(nóng)村寬帶的長效補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)解決我國當(dāng)前農(nóng)村寬帶發(fā)展資金不足的問題，以期實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村寬帶持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
現(xiàn)狀：我國農(nóng)村寬帶發(fā)展的數(shù)字鴻溝逐步拉大
為推動(dòng)農(nóng)村通信發(fā)展，我國于2004年年初開始以“村通工程”推進(jìn)農(nóng)村和低收入地區(qū)的電話普及。2006年，在電話普及逐步實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，“村通工程”的任務(wù)向?qū)拵I(yè)務(wù)進(jìn)一步延伸。三家基礎(chǔ)電信企業(yè)采取“分片包干”、自籌資金、自行經(jīng)營維護(hù)的方式，承擔(dān)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶建設(shè)。經(jīng)過幾年的發(fā)展，在電信普遍服務(wù)機(jī)制缺失的情況下，“分片包干”成為實(shí)現(xiàn)中國特色的推動(dòng)農(nóng)村電話和寬帶普及的有效方式。
截至2012年年底，全國共新增近4000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8.8萬個(gè)行政村通寬帶，行政村通寬帶比例從年初的84%提高到87.9%；農(nóng)村寬帶接入用戶增加到4075.9萬戶，占全國寬帶接入用戶的23.3%；開展信息下鄉(xiāng)活動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例超過80%。此外，為促進(jìn)我國寬帶建設(shè)與發(fā)展，2012年工信部開展了寬帶普及提速工程，為100所貧困地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)校和100所殘疾人特殊教育學(xué)校免費(fèi)開通寬帶上網(wǎng)。在尚無寬帶的地區(qū)免費(fèi)建設(shè)不低于4M的寬帶接入專線，已開通寬帶的地區(qū)免費(fèi)提速到4M以上，向每所學(xué)校贈(zèng)送3臺(tái)上網(wǎng)電腦，免費(fèi)提供三年上網(wǎng)服務(wù)。
但另一方面，我們也要看到農(nóng)村寬帶發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。由于我國農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，加之地域廣袤、人口居住分散、自然條件復(fù)雜等因素，使得農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資和運(yùn)維成本居高不下，但投資回報(bào)周期較長。未來寬帶發(fā)展要在通行政村的基礎(chǔ)上深入到各個(gè)自然村、深入到普通家庭，還面臨著巨大的資金缺口。由于資金缺口的存在，農(nóng)村地區(qū)的寬帶建設(shè)和發(fā)展延緩，農(nóng)村與城市之間的“數(shù)字鴻溝”進(jìn)一步加劇。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國農(nóng)村寬帶人口普及率僅為6.3%，落后城市12.5個(gè)百分點(diǎn)，且這一差距已經(jīng)連續(xù)3年在拉大，亟須健全機(jī)制，統(tǒng)籌解決。
經(jīng)驗(yàn)：國際上廣泛重視并加大寬帶普遍服務(wù)支持
當(dāng)前，寬帶作為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要公共基礎(chǔ)設(shè)施已成為國際共識(shí)。截至2012年年底，全球發(fā)達(dá)國家和127個(gè)發(fā)展中國家已發(fā)布了國家寬帶戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)，隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，越來越多的國家認(rèn)為寬帶網(wǎng)絡(luò)已滲透到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，成為人們參與社會(huì)活動(dòng)不可或缺的重要手段。缺少寬帶接入服務(wù)在某種程度上就意味著“社會(huì)排斥”。為此，越來越多的國家重視空白地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，先后引入寬帶普遍服務(wù)，確保寬帶對所有人“可用”。根據(jù)ITU發(fā)布的《2012年電信改革趨勢》報(bào)告，目前已有40多個(gè)國家將寬帶納入其普遍服務(wù)義務(wù)或普遍接入定義的范圍內(nèi)，預(yù)計(jì)未來幾年，寬帶普遍服務(wù)將在全球進(jìn)一步推廣。
為了在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)寬帶服務(wù)普及，國際上采取了不同的實(shí)施機(jī)制。歸納起來看，主要包括以下幾種，一是通過政府財(cái)政資金如政府補(bǔ)貼、頻譜拍賣費(fèi)、政府專項(xiàng)資金等加以支持，如美國；二是通過實(shí)行網(wǎng)絡(luò)分離，成立由政府主導(dǎo)的國家寬帶網(wǎng)絡(luò)公司，承擔(dān)全國性（包括城市和農(nóng)村）的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，如澳大利亞；三是通過電信普遍服務(wù)基金，從電信普遍服務(wù)基金中撥出一部分資金來支持農(nóng)村寬帶的建設(shè)，如印度；四是采取PPP（公私合作伙伴）模式來推動(dòng)高成本地區(qū)的寬帶建設(shè)，如法國。但總體上來看，無論是采取何種方式，國際上大多數(shù)國家都對偏遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)給予資金或政策支持。
在美國，政府高度重視農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶普及。2009年2月，美國國會(huì)在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中批準(zhǔn)了72億美元的寬帶建設(shè)項(xiàng)目，其中就包括資助偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)和其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)落后的社區(qū)建設(shè)寬帶。2011年10月，FCC通過了之前宣布的針對普遍服務(wù)基金和運(yùn)營商間補(bǔ)償制度的改革計(jì)劃，創(chuàng)立一個(gè)年度預(yù)算高達(dá)45億美元的新的“連接美國基金”，目標(biāo)是使超過700萬居住在鄉(xiāng)村地區(qū)的美國人享受到高速寬帶接入。在歐盟，政府承擔(dān)公共服務(wù)職能，主導(dǎo)農(nóng)村寬帶建設(shè)。歐盟設(shè)立了各類專項(xiàng)資金，如區(qū)域發(fā)展歐洲基金（ERDF）、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展歐洲基金（EAFRD）等來推動(dòng)農(nóng)村寬帶的普及和建設(shè)。各成員國可以通過提交申請來獲得資金，用于農(nóng)村地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2007年至2013年，歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDF）從用于ICT優(yōu)先事項(xiàng)的150億歐元中撥付了約23億歐元來確�；镜膶拵Х⻊�(wù)接入。同時(shí)，歐盟國家開始將PPP模式廣泛應(yīng)用于寬帶建設(shè)領(lǐng)域。以法國為例，自2005年以來，通過實(shí)施合作伙伴（PPP）與特許經(jīng)營模式，法國地方政府將原來沒有寬帶覆蓋的一半?yún)^(qū)域進(jìn)行了覆蓋，總投資34億歐元左右，其中一半來自于政府投資，一半來自于私有企業(yè)投資，有效緩解了政府和私營企業(yè)投資壓力，降低私營企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村及空白地區(qū)的寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。在日本，政府負(fù)擔(dān)了農(nóng)村寬帶成本的三分之一。此外，韓國、俄羅斯、巴西等國也都在國家寬帶戰(zhàn)略中對偏遠(yuǎn)地區(qū)的寬帶建設(shè)提出了投資計(jì)劃。發(fā)達(dá)國家的典型實(shí)踐表明，農(nóng)村寬帶的普及離不開政府的主導(dǎo)和支持。
建議：加大資金和政策支持，促進(jìn)我國寬帶網(wǎng)絡(luò)普及
綜合國內(nèi)外情況來看，我國農(nóng)村寬帶的普及形勢嚴(yán)峻，需要從資金和政策上給予扶持，包括借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和做法，發(fā)揮政府部門和企業(yè)的共同力量，逐步建立起普遍服務(wù)長效補(bǔ)償機(jī)制。在面對這種客觀存在的市場失靈時(shí)，從社會(huì)均衡發(fā)展與電信服務(wù)的公益屬性和正外部性考慮，從國家層面給予支持。
一是繼續(xù)推動(dòng)建立農(nóng)村地區(qū)寬帶發(fā)展的長效機(jī)制工作。我國目前通過“村通工程”解決農(nóng)村高成本地區(qū)寬帶發(fā)展的模式不具有可持續(xù)性。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，研究建立一套既適合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又能調(diào)動(dòng)各方力量的長效機(jī)制，與發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合研究，探索通過專項(xiàng)工程、政府直接資助、普遍服務(wù)基金等多種方式，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)寬帶發(fā)展。
二是結(jié)合市場開放形勢拓寬資金投入渠道和范圍。進(jìn)一步加快寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)的開放進(jìn)程，鼓勵(lì)民間資本參與寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，拓寬投資渠道和參與范圍。在高成本地區(qū)，積極探索政府、運(yùn)營商、民間資本合作建設(shè)寬帶網(wǎng)絡(luò)的模式，鼓勵(lì)多元化資本投入。充分發(fā)揮地方政府在小區(qū)接入、基站選址、管道建設(shè)等方面的統(tǒng)籌作用。
三是充分整合利用好現(xiàn)有面向中西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。按照“寬帶中國”戰(zhàn)略要求，就文件中提出的加強(qiáng)稅收優(yōu)惠扶持的要求，推動(dòng)將西部地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營納入《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》，扶持西部地區(qū)寬帶發(fā)展。并在營業(yè)稅改增值稅改革中，制定增值稅相關(guān)政策與征管制度，完善電信業(yè)增值稅抵扣機(jī)制，支持寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
四是進(jìn)一步完善寬帶配套監(jiān)管政策。實(shí)際上，除了資金缺口外，我國農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)還面臨著一系列外部環(huán)境問題，例如未納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃、管道開挖難、基站架設(shè)難、接電難、線路動(dòng)遷賠補(bǔ)難等。要促進(jìn)我國寬帶普及，配套措施和制度的細(xì)化必不可少。應(yīng)抓住實(shí)施“寬帶中國”戰(zhàn)略和促進(jìn)信息消費(fèi)的契機(jī)，充分發(fā)揮中央和地方各級政府在寬帶發(fā)展中的引導(dǎo)作用。細(xì)化在寬帶推進(jìn)過程中地方政府、城市管理部門、施工單位等多方參與者的行為規(guī)范和責(zé)任，在政策層面上充分理順各方利益，為農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)環(huán)境。 
